User:Cypp0847/1911年英國國會法

1911年國會法（英文：1 & 2 Geo.5 c. 13）是英國國會嘅一條法令，講明下議院同上議院之間嘅部分關係，所以俾人認為係憲制入面好重要嘅一環。而1949年國會法就可以解讀做將呢條法同嗰條法嘅效果睇做一齊，兩條法夾埋可以叫做《1911年和1949年國會法》，簡稱《英國國會法》。

1909年，上議院違背傳統，否決下議院過咗嘅「人民預算」，下議院所以搵計仔，希望確定下議院係大過上議院。第二年嘅一月，英國舉行國會選舉，證明自由黨有選民嘅支持，上議院最終只可以批准預算案。之後下議院就提出國會法，唔想再見到預算案比上議院阻住晒，只不過條法令對愛爾蘭自治嚟講同樣啱用，所以令到上議院嘅議員反對，兼且跨黨派嘅談判亦都失敗。嗰年12月嘅第二次大選之後，國王佐治五世就話如果條法令俾上議院否決，佢就會委任更多嘅自由黨貴族入去上院，令到保守黨冇咗控制權。喺咁嘅情況下，上議院最終決定過咗條國會法，國王御准實行。

法令搞到上議院實際上完全無得否决撥款法案，亦冇得再否決公法案，只可以拖最多兩年（1949年國會法過咗之後變得返一年）。國會嘅最長任期由7年減到5年。

背景

1911年國會法通過以前，解決貴族和庶民院之間紛爭的唯一方法，只有由君主委任更多的貴族。安妮女王為令國會通過烏得勒支和約，就曾在1713年委任12名托利党貴族。威廉四世曾在時任首相格雷伯爵的請求下，威脅委任多8名貴族入上議院，最終上議院放棄否決1832年改革法令。上述的舉動創造了一個非正式的傳統，上議院會約定俗成的讓路予下議院，通過獲人民支持的法案。以愛爾蘭政教分離為例，兩大政黨自19世紀30年代起就為著此議題而爭論不休，其中保守黨極力反對有關提案，最終在維多利亞女王干預和自由黨籍的格萊斯頓贏得1868年大選後，上議院在1869年通過有關法案。不過，這樣令到上議院實際上可以要求公眾展示對議題的支持，以及決定何時舉行大選。

上議院不修訂撥款法案實乃大勢所趨，皆因只有下議院有權決定君主可以調用的資源，但並沒有限定上議院不能直接反對有關議案。報紙稅在1860年被廢除後，所有撥款法案整合成一份預算案，「捆綁式撥款」令上議院不能逐項表決，但否決整份預算案看起來又很難看。直到1909年，難看的事終於發生了。

國會法以前，上下議院其實都有同等的立法權利，但上議院按照傳統，沒有動用否決權去反對財政措施。

自1886年自由黨分家後，上議院的保守黨及自由統一黨聯盟一直穩佔控制權，但獲大量民意支持的自由黨試圖推動重大的社會福利改革後，兩院間的關係開始出現問題。其中在1906年至1909年期間，多份重要法案先後被否決或遭到大幅修訂，包括奧古斯丁·比盧動議的1906年教育法案，法案原先希望平息1902年教育法令引起非英國國教新教徒的不滿，但經上議院修訂後反而變成另一個樣子，最終下議院需要否決議案。一系列事件導致英國下議院在1907年6月26日，通過自由黨籍首相亨利·甘貝爾-班納曼動議的決議案，表態上議院權力應被限制。1909年，上議院以75票對350票，否決財政大臣大衛·勞合·喬治動議的政府預算案（人民預算）。此舉被下議院視為「違反憲法且篡奪下議院權利」，上議院則提議舉行全國大選，作為「全民公投」，證明選民支持有關法案。自由黨政府最終在1910年1月舉行大選，不料議席大減，幸得愛爾蘭國會黨和工黨的支持而繼續執政。其中的愛爾蘭國會黨眼見上院權力之大，或不利國會通過愛爾蘭自治法例。選後，政府重新動議預算案，上議院決定退讓，並在下議院表決通過後翌日的4月28日，同意預算案，結束風波。

表決

山姆·貝格描繪上議院通過1911年國會法時的情況

上議院開始擔憂國會法令會否通過，尤其法令獲得愛爾蘭民族主義者的支持。及後在6月16日至11月10日期間，自由黨政府和統一派反對黨先後舉行21次朝野對談。對話議題廣泛，包括初步協定財政法案的處理，以及初步協定兩院舉行合院會議以處理具爭議的議題，而貴族出席人數將被限制，讓下議院能夠主持大局。不過，愛爾蘭自治問題仍然是最大和最主要的爭議點。統一派尋求將自治問題視為「憲法」和「制度」議案，令議題不受國會法約束。相反地，自由黨則認為自治問題不應豁免在外，只有與君主和英國國教有關的議案才可不受約束。11月10日，談判破裂。

政府威脅，若國會法不獲通過的話，國會將被提請解散，但上議院立場堅定，因而令英廷決定二度解散國會。此舉動似乎與爱德华七世的期望相違，不過他在同年5月駕崩，由新皇乔治五世繼位。1910年12月，英國再舉行大選，但議席分佈依舊差不多。乔治五世被問到會否仿效過往委任貴族的做法，他稱只會在議案被上院否決至少一次後才會干預。若實行的話，國王或將需要委任超過400名自由黨貴族。兩院分歧仍然未能收窄，上議院通過的兩項修訂案遭到下議院否決，在野黨派亦無意退讓，令首相阿斯奎斯只好公開皇上的旨意。最終上議院以131票贊成、114票反對，通過國會法，可見到大批貴族棄權。

目錄

法令的八條條文分別為下：

1. 關於撥款法案的上議院權力
2. 關於撥款法案除外的上議院權力限制
3. 議長證明
4. 立法文句
5. 撇除臨時法令
6. 下議院目前權利和特權的保留
7. 國會會期時長
8. 簡稱

條文

在內閣大臣爱德华·格雷爵士的要求下，法令序言加入了以下字句：「擬以人民而非世襲制組成的第二議院取代現有的上議院，但此改變不能馬上落實」。法令詳題為「一項就上議院有關下議院權力的規定以及限制國會屆期所訂定條文的法令」。第8條定義本法簡稱為「1911年國會法」。

法案亦嘗試將上下兩院之間的關係置於新基礎之上，不僅涵蓋撥款法案的問題，也為上議院繼續擁有的權力訂下新規。不過法令沒有修改上議院的組成。

上議院只能拖延撥款法案（即只包含條文的公法案）一個月，當中撥款法案被定義為：

• 徵收、廢除、豁免、改動、或管理稅項
• 為償還債務或其他財政目的，而徵收綜合基金或國會提供的資金的費用，又或更改或廢除有關費用
• 公款的供給、撥付、接收、保管、發放、或審計的賬目
• 籌集或擔保或償還任何貸款

但撥款法案並不包含任何形式的地方稅或類近稅項，甚至有部分財政法案並不觸及以上的定義。因此下議院議長需要透過「議長證明」來證明該法案為撥款法案。引入人頭稅的1988年地方政府財政法案正正不被證明為撥款法案，因而由上議院審議。雖然財政法案並不被視為撥款法案，但前者中有關稅務和支出的內容，按慣例都被視為撥款事務。

其餘公法案亦不能再被否決，反之上議院只可以拖延法案最多兩年，意味在國會會期第四或五年動議的公法案可以延至下個會期處理。若然如此則需重新走所有程序，實際上是阻止了法案通過。條文也指出，如果法案連續在三個下議院會期獲得通過，又三度被上議院否決，就可直接呈給君主御准通過，但其中一條件是法案的首個會期二讀和第三個會期的三讀表決通過需要相距至少兩年。議長亦需證明法案滿足有關條件。國會法對法案的修正案施加很大限制，以確保是同一個法案被否決兩次。1911年國會法也確定，國會會期不能在沒有上議院的同意下延長。

根據1716年七年屆期法，英國國會會期最多為7年，但1911年國會法將限期縮短至5年，追溯至該會期伊始生效。另外，5年限期指的是「國會會期」，而非兩場大選之間的時間。例如2005年和2010年大選之間就相距五年零一日、1992年和1997年大選相距接近五年又一個月。縮短國會會期被視為反制衡獲授予更多權力的下議院。七年屆期法指出，所有國會在首相提請下由君主透過皇家特權而解散。該法最終被2011年定期國會法廢除，新法規定國會需要依照法律才可解散。

結果

失去撥款法案否決權的上議院繼續提出修正案，並有數次獲得下議院通過，包括1925年中國賠償法案和1947年近岸漁業法案。另外，上議院的臨時否決權力仍然是制衡下議院立法權力的手法之一，包括1914年愛爾蘭政府法案。一戰和二戰爆發後，國會法均有作修訂，容許1910年國會和1935年國會無需在5年後改選。

根據國會法的條文，未經上議院同意的立法亦被視為主體法例，其重要性在積遜訴檢察總長一案中有所強調。當時入稟者質疑1949年國會法的合法性，提出1949年國會法乃根據1911年國會法而通過，新法只是授權法例而非主體法例，至於1911年國會法乃旨在授予下議院權力。若是如此，下議院就不能在未經上議院同意下自我授權。不過，上議院司法委員會裁定1949年國會法是合法頒佈的，指出1911年的法令並非主要授權下議院，而是限制上議院否決立法的能力。是次判決亦暗示，透過1911年國會法去提出廢除上議院，是可能會成功的。

爱尔兰在1983年5月16日廢除此法案。

分析

1911年國會法體現了英国宪法的精神，與其透過撰寫成文憲法去應對憲制危機，倒不如由國會透過平常渠道去立法解決危機。是次處理方法講求實際，同時避免未來要編纂不成文法例和重組整個政府的可能性。本法普遍被視為一則「憲制上重要」的成文法令，賦予國會和法院修改法例時的非正式優先權。

雖然法令取代了上議院角色的慣例，但同時也依賴其他的慣例。例如法令第1(1)條只能在上議院不動議撥款法案的情況下才可行；第2(1)條所規定的公法案只可以在一個會期內完成所有程序才可行，否則法案將需重新動議。

參考文獻

書目

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• Barnett, Hilaire; Jago, Robert (2011). Constitutional & Administrative Law (第8版). New York: Taylor & Francis. ISBN 978-0-415-57881-3.
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• McKechnie, William Sharp (1909). The reform of the House of Lords; with a criticism of the Report of the Select Committee of 2nd December, 1908. Glasgow: James MacLehose and Sons.

延伸閱讀

• Blewett, Neal. "The franchise in the United Kingdom 1885–1918." Past & Present 32 (1965): 27–56.
• Somervell, D.C. (1936). The Reign of King George V, pp 17 – 28.

網絡資源

• 國會法全文
• 國會法的封面
• "Joint Committee on House of Lords Reform First Report". parliament.co.uk. HMSO. 2002. 原著喺2007-09-30歸檔. 喺2011-09-25搵到.
• "HOUSE of LORDS – BRIEFING – REFORM AND PROPOSALS FOR REFORM SINCE 1900". parliament.co.uk. 2000.